Storia TFA (1917 - 2006)

L'origine del Tribunale federale delle assicurazioni (TFA) è vincolata a quella dell'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni. Tale assicurazione si fonda sull'articolo 34^bis della Costituzione federale del 1874 (Cost.), adottato dal popolo e dai Cantoni nel 1890.

Dopo varie peripezie, la legge d'attuazione definitiva (la legge federale sull'assicurazione contro le malattie e gli infortuni, LAMI) è stata approvata dall'Assemblea federale il 13 giugno 1911 ma, a causa della prima guerra mondiale, è potuta entrare in vigore solo alcuni anni dopo, nel 1918. L'articolo 122 di tale legge disponeva la creazione di un Tribunale federale delle assicurazioni competente a giudicare sui ricorsi in appello proposti contro le decisioni delle istanze cantonali. La scelta della sua sede a Lucerna è dovuta al Parlamento; il Consiglio federale aveva proposto Berna.

Va ricordato che l'articolo 122 LAMI fa parte del Titolo II avente per oggetto solamente l'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni, praticata allora esclusivamente dall'Istituto nazionale svizzero di assicurazione contro gli infortuni (INSAI). La competenza del TFA non si estendeva pertanto all'ambito dell'assicurazione malattie; il giudizio sulle cause relative al Titolo I concernente l'assicurazione malattie incombeva al giudice civile.

Autorità di seconda istanza, chiamata a decidere sui ricorsi contro decisioni cantonali in materia di assicurazione obbligatoria contro gli infortuni, il TFA s'è visto attribuire, il 1° gennaio 1918, anche la competenza di statuire, quale istanza giudiziaria unica, sulle cause in materia di assicurazione militare. Tale competenza è stata mantenuta fino al 1949, di guisa che il TFA ha giudicato tutte le cause vertenti tra l'Assicurazione militare e gli assicurati (o i loro superstiti) durante il periodo del servizio attivo (fine della prima guerra mondiale e poi, nuovamente, dal 1939 al 1945).

In base a un decreto del 28 marzo 1917, l'Assemblea federale ha eletto nell'autunno 1917 due giudici permanenti e cinque giudici non permanenti, fissando la loro entrata in carica per il 1° dicembre 1917. Il 17 dicembre 1917 il Tribunale, presieduto dal lucernese Joseph Albisser, si riuniva per la sua prima udienza costitutiva nella sala del Tribunale superiore del cantone di Lucerna.

È interessante rilevare che, originariamente, il TFA è stato fondato soltanto su di una disposizione di legge federale e non, come altre autorità federali, su di una disposizione della Costituzione. Il menzionato articolo 34^bis Cost. si limita infatti a conferire alla Confederazione la competenza d'introdurre un'assicurazione contro gli infortuni di lavoro e le malattie.

Il numero delle cause sottoposte al nuovo Tribunale ha superato ben presto ogni previsione, costringendo l'Assemblea federale ad aumentare già nella primavera del 1920 il numero dei giudici permanenti da due a cinque. Tale numero è rimasto immutato sino al 1969, benché l'assicurazione militare abbia occupato intensamente il Tribunale dal 1939 al 1945.

In questo primo periodo d'attività si è formata e sviluppata la giurisprudenza nell'ambito dell'assicurazione contro gli infortuni. Il Tribunale è stato chiamato a decidere su questioni d'importanza fondamentale, quali la nozione d'infortunio, l'inizio e la fine della copertura assicurativa, la nozione e la valutazione dell'invalidità, o il nesso di causalità (naturale e adeguata) tra l'evento assicurato e il danno insorto. Molte soluzioni adottate in sentenze del Tribunale sono poi state riprese dal legislatore e codificate nel diritto vigente. Ciò vale d'altronde anche in materia di assicurazione per la vecchiaia e i superstiti e di assicurazione per l'invalidità.

Il periodo successivo alla Seconda Guerra mondiale ha dato luogo, in seguito alla favorevole situazione economica, a un rapido sviluppo delle assicurazioni sociali. Parallelamente si è altresì esteso l'ambito delle competenze del Tribunale federale delle assicurazioni quale autorità di ultima istanza in materia di assicurazioni sociali. Nel 1948 è entrata in vigore l'assicurazione per la vecchiaia e i superstiti (AVS). Nell'attribuire al Tribunale federale delle assicurazioni la competenza di giudicare come ultima istanza giudiziaria le cause - che si prevedevano assai numerose - fondate sull'applicazione della nuova legge federale e sulla normativa ad essa complementare, l'Assemblea federale non si è limitata ad estendere la competenza per materia del Tribunale; essa ha manifestato altresì la volontà di attribuire ad una sola autorità giudiziaria di ultima istanza la decisione di tutte le cause concernenti il diritto federale delle assicurazioni sociali.

La soluzione scelta per l'AVS è stata successivamente applicata in tutte le nuove materie della sicurezza sociale federale. Ciò è stato il caso per:

 

La revisione, nel 1951, dell'assicurazione contro la disoccupazione è stata l'occasione per attribuire al TFA la competenza di giudicare, in ultima istanza, le cause in materia di applicazione della legge federale sull'assicurazione contro la disoccupazione.

Lo stesso è avvenuto in occasione della revisione dell'assicurazione malattie. Tale revisione del 1964 ha modificato profondamente le strutture di questa assicurazione, trasferendo dall'ambito del diritto privato a quello del diritto pubblico i rapporti giuridici tra le casse malati riconosciute e gli assicurati. La competenza giudiziaria in tale ambito, esercitata sino ad allora dei tribunali civili, è quindi passata ai tribunali amministrativi, con la conseguenza che il TFA è divenuto anche in questa materia autorità giudiziaria di ultima istanza.

Nel corso dei decenni, la questione della ripartizione dei compiti tra il Tribunale federale e il Tribunale federale delle assicurazioni è divenuta sempre più acuta in seguito all'estensione della competenza del TFA. Il desiderio di un'unificazione della giurisprudenza nell'ambito del diritto amministrativo si è chiaramente manifestato. Nel quadro della revisione della legge federale sull'organizzazione giudiziaria (OG), approvata dall'Assemblea federale nel 1968 e messa in vigore il 1° ottobre 1969, il Tribunale federale delle assicurazioni è evocato espressamente nella legge, negli articoli 122 e seguenti.

Secondo l'articolo 122 OG, il Tribunale federale delle assicurazioni funge da "Corte delle assicurazioni sociali del Tribunale federale, organizzata in modo autonomo". Questa formulazione riflette le difficoltà a cui ha dovuto far fronte il Parlamento per includere il TFA nella giurisdizione suprema e per dargli la base costituzionale di cui era stato sino ad allora carente, senza obbligarlo a trasferire nello stesso tempo la propria sede a Losanna, come era stato proposto. Quale Corte delle assicurazioni sociali del Tribunale federale, il TFA è parte integrante della giurisdizione amministrativa federale. Esso applica le basi legali, i principi generali di diritto e la giurisprudenza. Le due Corti di diritto pubblico del Tribunale federale costituiscono l'altra colonna di questa giurisdizione. In tal modo non è stata realizzata la fusione dei due organi giudiziari, ma è stato salvaguardato il coordinamento con queste due Corti mediante scambi di opinioni periodici ed occasionali.

Inoltre, due membri del TFA hanno partecipato, a turno, ai giudizi delle Corti di diritto pubblico; tale prassi è stata abrogata dall'Assemblea federale con l'entrata in vigore - il 15 febbraio 1992 - della minirevisione dell'OG del 4 ottobre 1991.

In occasione della revisione dell'OG del 1968, il numero dei giudici permanenti del TFA è stato elevato a sette e, nel 1980, a nove, per tener conto del carico di lavoro sempre crescente. Nel 1980 il Tribunale così allargato era ancora costituito di soli uomini; eletta il 20 ottobre 1984 in seguito a una vacanza, Ursula Widmer-Schmid, allora giudice del Tribunale superiore del cantone di Lucerna, è divenuta la prima donna giudice del TFA.

Da un punto di vista sostanziale, gli anni ottanta sono stati caratterizzati da due importanti revisioni legislative. Esse hanno avuto per oggetto:

 

Entrambe le revisioni sono entrate in vigore il 1° gennaio 1984.

Infine, il 1° gennaio 1985 è entrata in vigore la legge federale sulla previdenza professionale per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità (LPP).

Anche in tale ambito il legislatore ha attribuito al TFA la competenza di giudicare quale ultima istanza. Come già era stato il caso per l'assicurazione malattie del 1964, così anche questa attribuzione al TFA è stata di grande importanza, dato che sino ad allora le controversie tra gli istituti previdenziali (organizzati secondo il diritto privato), i datori di lavoro e gli aventi diritto erano di competenza del giudice civile e venivano giudicate in ultima istanza dal Tribunale federale.